我们的愿景是好的，但是我们遇到了“技术障碍”。

在挣扎了十多周以后，NHS（英国国家医疗服务体系）才意识到想要绕过谷歌和苹果API自研开发应用程序并不容易实现，在1100多万英镑（约合人民币9700多万元）打了水漂后，决定放弃，转而与谷歌、苹果展开合作。

事件回溯

4月初，英国国家医疗服务体系（NHS）决定自己来开发一款联系人跟踪应用程序：NHS COVID-19，以追踪冠状病毒在人群中的传播。

这款应用程序被设计为免费下载后，只要打开蓝牙就会在手机的后台运行，并通过蓝牙信号探测周边的智能手机，将近距离接触过的“手机”都记录下来。如果有人在应用上声明自己出现症状，近几天与他们接触过的用户便能收到“密切接触”的警报。NHS会要求这些人进行隔离或接受测试。

如果该应用得以实施，那么从5月起就英国就可以摆脱掉最严格的社交禁令。于是，NHSX就“以惊人的速度”进行了开发，希望能快速上架。

5月初，该应用程序按计划在怀特岛（Isle of Wight）进行了测试，准备测试成功后于5月中旬推广到英格兰其他地区。

但测试结果显示，这款应用程序并不能有效检测到“密切接触”过的用户。测试中给予25个联系人，在苹果设备上仅能检测到其中的一位，而在Android设备上检测率能达到75％。在测试中还发现存在错误通知和其他各种小问题，这导致一些人卸载了应用。

要让这个程序真正起到作用，首先必须让它得到足够广泛的使用。牛津大学大数据研究所估计，如果60％的人口采用NHS的程序，它才可以帮助“大大减少”新冠状病毒病例的数量，并帮助英国相对安全地解除封锁。但显然很多人并不信任这个程序，政府也不打算强制推广。

随即，这个应用程序被宣布“失败”。6月份，工党议员约翰·斯皮拉咆哮道：“这是NHS一长串IT失败项目名单中的一个！”

已经浪费掉大量的人力和金钱

5月初测试开始的时候，NHS还雇佣了数百名员工负责测试和跟踪。但一周后，这些员工发现自己差不多已经算失业了，因为他们几乎没有什么工作可做，尽管他们的工资是每小时27英镑。

一位已经辞职的追踪者说，首相承诺提供世界一流的服务，但她已经十天没有打过一个电话了。另一位追踪者表示，他们的工作是浪费时间，因为他们一直坐着等待做点什么。随后，这几百名员工被证实将被解雇。

议院卫生部长贝瑟尔勋爵（Lord Bethell）在政府汇报工作中透露，这款NHSX COVID追踪应用程序总共花费了1,180万英镑。

官方拒绝透露这笔巨款具体是怎么花的。有人假设开发人员每小时收费100英镑，这相当于开发耗费了118,000个工时，显然这是不可能的。即使我们将费用翻倍到每小时200英镑，也就是59,000个工时，那又有多少人在该项目上工作了3个月？

但据英国媒体查找出来的资料显示，一个官方数据库记录了一份价值480万英镑的合同，授予了开发该应用程序的VMWare Pivotal公司。

据公布的记录显示，软件公司Zuhlke Engineering也获得了超过500万美元的合同。

此外，据消息称，一系列合同还被授予了多家负责应用程序安全测试的公司，合同金额从6.7万英镑到16.2万英镑不等。

实际上，这个应用程序总共由11家私营公司联合开发，总花费超过1100万英镑。

该应用程序是由VMware Pivotal 实验室和许多其他组织共同协助NHS开发和测试的，其中包括Zuhlke工程、微软、亚马逊网络服务、牛津大学、英国广播公司（BBC）、英国皇家空军，此外，新加坡、挪威、爱尔兰、新西兰和德国也对该项目予以了支持。我们将会仔细研究第一阶段在怀特岛推出的应用程序版本，并在接下来的几周内不断完善和改进它。

最近这份源代码被上传到了Github上：https://github.com/nhsx/

这款程序为什么会失败？

在疫情爆发之后，各种追踪应用程序层出不穷，不管是开源的还是类似谷歌和苹果的都有较为成熟的应用。但NHSX的首席执行官马修·古尔德（Matthew Gould）却选择了一个“ 研发而不是购买”的方案，然后将项目外包给了位于瑞士等地的承包商。

古尔德是前英国驻以色列大使，也是一位没有技术背景的职业外交官。项目结束后，这位年薪百万（15万英镑，约130万人民币）的负责人正处于水深火热之中，甚至可能因此被解雇。现在人们纷纷站出来指责他：“这是为他自己和NHSX的荣耀做出的决定，而不是出于公共利益。”“如果认真听取专家意见，可以节省数百万美元。”“古尔德应该因这场惨败而被开除……”

6月份，卫生部长马特·汉考克（Matt Hancock）透露说，该应用程序存在“技术障碍（technical barrier）”，因此不能正常工作，所以政府才不推荐广泛使用。

那么他们到底遇到了一个什么样的“技术难题”呢？

NHS在之前公布过该程序的设计愿景，相关文档显示，NHS希望这款应用程序不会耗费太多的电量，并且可以很好地保护用户隐私。

他们提出了两种模型：

在第一种模型（称为“分散模型”）中，系统会定期收集病人的名单，并将这份名单发送给应用内的所有用户，各设备会查看列表中是否有其本地联系人，并告知用户这一情况。

分散式和集中式联系人跟踪模型简介

在第二种模型（“集中式模型”）中，患病的用户报告其症状，但将其所有联系人信息以匿名的方式提供给公共卫生局，以及有关他们所拥有的和联系人相关的一些详细信息（持续时间和接近程度等）。卫生部门可以使用风险建模来确定哪些联系人受风险最大，然后通知他们采取一些措施。在这个模型中，系统只要知道某位匿名人士感染了病毒，就会将所有与之密切接触的人员标记为高风险。

两种模型都有一个共同特点：记录用户何时与他人密切接触（通常以保护隐私的方式进行），并尝试刻画用户之间的亲密程度以及持续时间。一旦设备离某患者在6英尺以内超过数分钟，程序就会启动告警措施。

但是，NHS的方法存在一个问题：Apple的iOS系统通常会禁止非官方应用程序在后台运行时通过蓝牙进行广播。这意味着程序必须保持在前台运行，跟踪应用程序才能正常工作。这显然不能满足NHS的要求，无法持续不间断的收集信息。

对于一些特殊应用，苹果确实可以允许其在特殊模式下运行，但这个限制非常严格且可能存在延迟。假设安卓应用每秒发送一次数据，iOS应用每十秒才可以发一次，去唤醒并与附近设备通讯，而且这种频繁的启用还可能减少手机的电池寿命，而且不一定每次都能成功，极有可能会被阻塞或被系统杀掉。

如果是安卓应用，这个问题可以通过编码解决。谷歌Android 8及更高版本允许联系人跟踪应用程序一直作为前台服务运行，并带有图标表示程序正在运行，尽管这对电量不是特别友好，谷歌也不建议这么做，并且这可能因为人们想要节省电量而根本不愿意使用该应用程序。

NHS坚持要求其工程师开发的应用可以在iOS上以特殊的后台模式运行，并“ 足够好 ”地解决上述问题，在检测到附近设备上运行的应用后短暂唤醒设备，以向附近的设备宣告自己的存在，但现在看来这并没有实现。

英国的软件开发水平

长期以来，英国政府一直致力于各种转型和升级，比如通过开源软件的方式对政府内部使用的软件进行重新升级。但这些事情往往效果甚微，却需要付出相当多的努力。

2013年，英国也曾经发生过一起与此类似的项目失败案例，当时的目标是做一个通用信贷系统（UC），英国国家审计办公室（NAO）的报告以及泄露出的内部调查，都将其归咎于糟糕的管理和实践。

通用信贷系统的开发隶属于“工作和养老金部”（DWP），它整合了对数百万英国索赔的补助金给付，这曾被视作一个敏捷项目，并预计在 2017 年发布。但在启动两年后，项目进度就落后于计划，而开销却超出了预算。这一旗舰项目无法赶上 2013 年 10 月的中期交付，而 The Register（英国的一家科技新闻网站）报道了 DWP 核销掉了3400万英镑的软硬件方面的 IT 资产，它们无法用于这一项目中。

此前，英国政府数字化服务（Government Digital Service，GDS）技术架构师 Anna Shipman 曾表示，英国政府希望提供非常好的数字化服务，好让大家喜欢使用它们，并最终让政府和公民间可以更好的互动。Shipman在过往接受InfoQ采访时曾表示：

在任何一个已经存在了一段时间的组织中，做事的方式已经确定，而且常常与它们实施的原因脱节。那些作为“规则”的事物实际上就是惯例。我们必须很好地处理这些差异，回推其中的一些规则以触及核心原则。

例如，有些人说，如果应聘者说了一些你想深入了解的内容，你不能在面试中提出技术性问题或者偏离剧本。但事实并非如此，只要你确信，你给了每个候选人平等的机会来证明自己，你始终如一并保持着良好的记录。我们非常擅长于做研究和回推，这样我们就可以在不损害（通常是非常明智的）原则的情况下改变实践。
然而，随着时间的推移，政府的资金、治理和权力结构面临着更大的挑战。你可以通过某种方式来提供更好的服务，改进技术，引进新技能，而不处理系统的这些主要部分。但在某种程度上，如果你想真正利用互联网时代的工作方式，你就必须解决系统性问题。当你在挑战人们花了整个职业生涯来捍卫的东西时，你会遇到真正的阻力。

如今看来，英国政府的信息化转型之路，道阻且长。

延伸阅读：

https://www.ncsc.gov.uk/blog-post/security-behind-nhs-contact-tracing-app

https://www.infoq.cn/article/2013/10/noa-uc-failure-report

创作场景

联合 VMWare 等 11 家企业，花费 9700 万，为何还做不好一款小小的跟踪应用程序？